中国社会科学院黄国平：数字货币风险管理与监管

编者按：近期，有关中国央行数字加密货币（DC/EP）的消息持续牵动着市场的神经。继4月15日传出DC/EP内测进展后，隔日又传出消息，称DC/EP将在苏州以交通补贴形式首发。一石激起千层浪。当日晚间，Facebook随即发布了稳定加密货币Libra白皮书2.0版，该版本对监管做出了诸多妥协。外界普遍猜测，Facebook此举正是为尽快推出Libra以应对陡然提速的DC/EP。

“中国央行研发的DC/EP，缘起于比特币，加速于Libra”，这一直是业内的共识。高速发展的信息技术给金融业带来了革命性的影响。各式各样的私人数字货币在过去的十年间得到了飞速发展，为对抗这类数字货币带来的冲击，也为了适应新兴的技术创新和数字经济的发展，众多国家的货币当局纷纷启动了对法定数字货币的研发。迄今，在所谓的“数字货币”大家庭下，已囊括了形式不一、性质各异的众多“成员”——主权数字货币、非法定数字货币、公有链数字货币、私人数字货币……

然而，仍有许多问题亟待厘清。凡此种种的“数字货币”中，是不是都可以真正承担起货币的职能；不同种类数字货币的技术路径有何差异；其风险何在，又应如何监管；鉴于此，本刊特邀业内专家学者进行深入剖析，带您走入数字货币的“新世界(11.690, -0.03, -0.26%)”。

比特币等数字加密货币颠覆了人们对货币职能和本质认知。相对于传统货币体系，数字加密货币提高了支付效率，强化了隐私安全，优化了资源配置。同时，数字货币在早期发展阶段，有不可避免地具有野蛮性和投机性，其所蕴含的各类不可预知风险对现行货币金融体系的冲击和影响也可能是灾难性的，需要各国政府和国际组织加强监管协调，深化监管合作。

数字货币风险类型与识别

随着数字经济不断发展，数字货币应用场景和范围亦将逐步扩大，对经济、金融和社会影响也日益增强。数字货币产生于互联网，发展也依赖于互联网，这导致数字货币和金融体系中存在的各类风险危害更容易传染和放大。同时，数字货币的技术复杂性和交易私密性也致使数字货币中各类风险更不易识别和评估，具有严重的不可预知性。数字货币发展关乎经济、金融和社会各个方面，涉及其中的利益攸关方包括政府（国家）、数字货币持有者（投资者）、数字货币发行人（ICO融资者）以及数字货币交易商。他们在数字货币体系中角色定位不同，承担的风险亦各有差异。

从数字货币的持有人（投资者）角度看，投资者面临的主要风险包括在交易和持有过程中的市场风险，来自平台和交易对手的信用和欺诈风险，来自系统技术安全漏洞、故障以及自身等操作失误的技术和操作风险，以及来自非法交易承担的法律合规风险等。例如，比特币在2017年初最低价为789美元（2017年1月11日），2017年底（2017年12月18日）飙升到18674美元，随后，在2018年初又暴跌至8000美元左右。数字货币尚处于早期发展阶段，其价值和价格形成机制还远未达到市场共识，价格剧烈波动，市场风险很大。再如，2013年发生于美国的著名毒品、武器犯罪网站“丝绸之路（Silk Road）”，就是利用数字加密货币匿名性和远程交易的便利性，诱使人们利用数字货币从事毒品、枪支等各种非法交易，致使数字货币沦为犯罪工具，数字货币持有人遭受法律风险。此外，2014年2月，曾经是世界上最大的比特币交易所门头沟公司（Mt． Gox）因无法到期兑付投资者存于该公司的比特币而宣告倒闭，致使大批投资者遭受重大信用风险，血本无归。

从政府（国家）角度看，数字货币无序和野蛮发展不仅会侵蚀国家货币主权（损失铸币税），扰乱正常的金融和经济秩序，更重要的是当前数字货币的无序发展已严重危害国家金融安全，诱发系统性金融风险。数字货币的匿名性和易于跨境支付，如果监管不力，则为跨境洗钱和恐怖犯罪活动提供了便利条件。福莱（Foley）等对2009~2017年的比特币交易用户数据进行分析，比特币交易中，25%的用户、44%的交易次数、20%的交易金额和51%的持有量与非法活动有关。从时间上看，非法活动的交易金额占比虽有所下降，但是绝对数量仍持续增加。2013年5月，美国汇兑公司Liberty Reserve因涉嫌洗钱和无证经营资金汇划业务被美国国土资源部取缔从事虚拟货币交易业务权利。该案件涉及洗钱金额高达60亿美元，成为历史上最大的国际洗钱诉讼案例。2017年6月，我国深圳警方侦查发现，普银公司通过“趣钱网”平台，利用数字货币手段非法吸收公众资金达3.07亿元。

从数字货币的交易商和数字货币发行人角度看，他们从事数字货币业务除遭受各类市场风险、信用风险、法律合规风险之外，更严重的是遭受技术安全漏洞和重大操作失误所引发的技术和操作风险。2018年3月7日，著名数字货币交易所——币安（Binance）遭受来自网络黑客的袭击，导致7小时内币安数字货币市场的市值蒸发了200亿美元，48小时内蒸发了750亿美元。2016年6月黑客利用The DAO（分布式自治组织）项目中代码里的一个递归漏洞，从The DAO 资金池里分离资产，然后，利用The DAO的第二个漏洞，规避资产被销毁。通过两百多次攻击，黑客总共盗走了360万的以太坊，超过了该项目筹集的以太坊总数目的三分之一，对以太坊乃至整个“币圈”造成严重打击。数字货币的风险成因及来源参见表1。

表1 数字货币风险成因及来源

数字货币监管与政策

从数字货币的监管实践看，日本、英国、加拿大、澳大利亚、新加坡、德国和瑞士等国家对数字货币持支持和友好态度，并在政策上鼓励发展。例如，2017年4月，日本政府通过修订《支付服务法案》在法律上正式承认数字货币的合法支付地位。新加坡对数字货币实行分类监管，即资本市场产品（Capital Market Product）遵循证券和期货法案。工具性通证（Utility Token）产品，则相对自由和灵活。这两类产品，只要遵循AML和KYC等法规，通常政府监管当局就不会干预。同时，新加坡还鼓励和允许数字货币进人监管沙盒进行监管实验，以促进数字货币更好发展。英国监管当局采用“沙盒监管”手段对数字货币进行监管实践，为数字货币发展提供宽松和试验空间。2018年，英格兰银行进一步发表声明，期望将数字货币交易所提升至与证券交易所同等管理标准，在打击数字货币的非法金融活动同时，规范和促进数字货币发展。加拿大监管部门将ICO代币定义为证券，并实现了国内ICO项目合法化。

另一方面，美国、法国、俄罗斯、韩国等国家对数字货币采取更为谨慎的态度。随着比特币等数字货币的发展，美国政府和监管当局建立了包含税收、反洗钱等多方面监管机制。一是从消费者保护角度，各州政府根据实际情况创新监管制度规范数字货币发展。例如，纽约州制定了《虚拟货币监管法案》，通过反洗钱措施来维护数字货币消费者利益。加利福尼亚州出台了《监管数字货币法案》和《虚拟货币商业统一监管法》，强制要求经营数字货币机构依法许可经营，加强网络安全和反洗钱监管，推动美国数字货币监管进程。二是实施多重监管。美联储等银行监管机构利用《银行安全法》中的客户认证（KYC）、反洗钱（ALM）措施等加强对数字货币监管。美国证券交易委员会对数字货币投资者进行风险提醒，强调在一定时期加大监管力度。美国国税局将虚拟数字货币视为财产，并将虚拟数字货币交易纳入缴税范围。美国商品期货交易委员会将比特币等数字货币列入大宗商品范畴，并拥有对不当交易行为进行惩罚权力。韩国监管当局对数字货币监管对象主要是为数字货币交易所提供账户服务

的银行，要求数字货币交易实行实名制管理，旨在加强银行反洗钱等方面的合规性和透明度。另外，韩国金融服务委员会明确表示，鉴于数字货币可能会对韩国的货币乃至整个经济系统造成严重影响，禁止所有类型的代币融资（ICO）。2014年，俄罗斯禁止数字货币交易，关停多家网站与社区。近年来，俄罗斯政府和监管当局对数字货币态度转向积极。2017年，俄罗斯中央银行批准该国第一家合法的数字货币交易所Voskhod。2018年，法国政府成立工作组制定加密数字货币监管法律法规，以防范数字货币交易逃税、洗钱或资助犯罪等活动。另外，法国金融市场监管局也正在考虑加强对数字货币衍生品监管。

中国政府和监管当局从保护投资者利益、防范金融违法和维护金融稳定出发，对比特币等数字货币交易及相关业务一致采取较为严格的监管和控制。2013年，中国人民银行等五部委联合发布《关于防范比特币风险的通知》，禁止银行及相关清算机构从事数字货币业务活动。2017年，随着数字货币的发展，利用发行代币进行融资（ICO）盛行。鉴于数字货币交易平台违法融资融币和利用数字货币洗钱和诈骗等违法行为频发，对我国金融稳定和金融安全造成严重危害。2017年9月，中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，及时停止ICO融资活动，旨在维护金融市场稳定，保护消费者利益，随后，相继关停了数字货币交易平台的注册渠道和提现业务，全面封杀比特币等数字货币交易渠道。同时，加快推进法定货币数字化进程，积极制定和修改法定数字货币原型方案，探索和研究数字人民币。2017年，由央行主导发行的法定数字货币己在票据领域完成试运行，推动了数字货币在我国合法化进程。

目前，数字货币已引起各国政府高度关注，全球主要国家已开始着手建立国际关于数字货币的监管协调机制框架。2018年3月，二十国集团（G20）财政部长和中央银行行长会议发布公告，承认数字货币提高经济效率和包容性的优势，但也认为数字货币缺乏主权货币的关键属性，会影响到金融稳定。同时，强调数字货币依然适用于FATF（金融行动特别工作组）标准，并推动这些标准在全球范围内实施，加强对数字货币及其风险监测。2019年10月，G20财政和中央银行行长会议一致同意发布G20关于稳定币的声明，声明肯定稳定币金融创新的潜在效益，同时，指出稳定币在反洗钱、反恐融资、消费者保护、市场诚信等领域具有一系列政策和监管风险，需要在稳定币项目启动前评估和解决。G20会议要求金融稳定理事会（FSB）、国际货币基金组织（IMF）、金融行动特别工作组（FATF）等国际机构继续研究稳定币的相关风险和影响。

综上，作为新生事物的数字货币，人们对其本质内涵和发展影响远非深刻、全面，各国监管当局和国际组织对数字货币的监管理念方法和法律制度方面仍然存在分歧和差异。近来，随着具有超主权性质的Libra币发行计划的推出，又一次将世界目光聚焦于数字货币，倒逼各国政府和监管当局加快行动步骤，统一协调监管，以应对数字货币对现行金融和经济体系带来的挑战和冲击。

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责任编辑：唐婧

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